z września 2012 r. Rada Legislacyjna odniosła się do kilku kwestii szczegółowych, w szczególności propozycji nadania szczególnych uprawnień w zakresie rozpoznawania i zapobiegania korupcji i innym niepożądanym zjawiskom w Służbie Celnej, przyznania funkcjonariuszom celnym uprawnień do posługiwania się pojazdami o niemożliwych do ustalenia danych identyfikacyjnych oraz zmian w zakresie obsadzania stanowisk w Służbie Celnej i płynących w tym zakresie odstępstw od regulacji wynikających z ustawy o służbie cywilnej.

Rada Legislacyjna konstatuje, że w obecnie opiniowanym projekcie ustawy uwzględnione zostały w całości lub w znacznej części sugestie i wnioski wynikające z opinii na temat założeń projektowanych zmian w ustawie o Służbie Celnej.

1. Daleko idące zmiany dotyczą prawa do uposażenia chorobowego funkcjonariuszy celnych. Zmiany te realizują art. 152 ustawy o Służbie Celnej (w nowym brzmieniu) oraz nowododawane art. 152b-152i tej ustawy. Zasadniczym celem nowych rozwiązań jest objęcie funkcjonariuszy celnych systemem ochrony na wypadek niezdolności do służby z powodu choroby, który jest wzorowany na systemie, jaki obowiązuje w powszechnym prawie pracy. Wyrazem tego związku jest propozycja wynikająca z nowododawanego art. 152i, który w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Służbie Celnej odsyła w zakresie usprawiedliwiania nieobecności w służbie oraz udzielania funkcjonariuszom zwolnień od służby do odpowiednich przepisów prawa pracy. W praktyce najważniejszym skutkiem dokonanej zmiany będzie obniżenie wysokości świadczenia przysługującego za czas zwolnienia lekarskiego z dotychczasowych 100% do 80% ostatnio pobieranego uposażenia. Należy jednak zwrócić uwagę, że opiniowany projekt nie zmierza w kierunku włączenia funkcjonariuszy celnych do systemu ubezpieczeń społecznych w zakresie ubezpieczenia chorobowego i macierzyńskiego. W dalszym ciągu uposażenia chorobowe funkcjonariuszy celnych będą finansowane przez Skarb Państwa, a nie ze środków funduszu ubezpieczeniowego.
2. Zaproponowane rozwiązania odnoszące się do świadczeń pieniężnych przysługujących funkcjonariuszom celnym za czas zwolnień od służby z tytułu choroby lub opieki są wyrazem decyzji politycznej państwa, u podstaw której leżą przede wszystkim względy ekonomiczne. Po wejściu w życiu opiniowanego projektu ustawy nastąpi ujednolicenie zasad dotyczących uposażeń chorobowych w służbach zmilitaryzowanych. W innych pragmatykach służbowych dokonano już stosownych zmian w tym zakresie ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze

Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 502). Nowelizacja ustawy o Służbie Celnej w tym zakresie stanowi zatem zamknięcie pewnego etapu reformy funkcjonowania służb zmilitaryzowanych.

II. Zmiany organizacyjne w strukturze urzędów i izb skarbowych

1. Występując do Rady Legislacyjnej o wyrażenie opinii na temat projektu ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw Wiceprezes RCL zwrócił szczególną uwagę na przewidziane w art. 2 tego projektu zmiany organizacyjne w strukturze urzędów i izb skarbowych. Istotą tych zmian miałoby być połączenie urzędów skarbowych działających w obszarze właściwości danej izby skarbowej z tą izbą w jedną jednostkę organizacyjną podporządkowaną w zakresie spraw organizacyjno-finansowych, w tym w zakresie prawa pracy, dyrektorowi izby. Zamysł ten zrodził wątpliwość RCL co do tego, czy zamierzone zmiany pozwolą na zachowanie w postępowaniu podatkowym zasady dwuinstancyjności.
2. Odnosząc się do niniejszej kwestii trzeba na wstępie zwrócić uwagę na trzy istotne kwestie. Po pierwsze, zasada dwuinstancyjności na gruncie postępowań regulowanych przepisami Działu IV Ordynacji podatkowej spełnia dyspozycję konstytucyjnej zasady zaskarżalności decyzji wydawanych w pierwszej instancji, gwarantującej wszystkim stronom postępowań, że skierowane do nich decyzje organu pierwszej instancji będą podlegały odwołaniu. Jej źródeł należy upatrywać w doktrynie demokratycznego państwa prawnego, a w polskiej Konstytucji wyrażono ją expressis verbis w art. 78. Mając na względzie dorobek doktrynalny i orzeczniczy sprzed wejścia w życie Konstytucji RP trzeba przyjąć, że jej twórcy traktowali prawo do zaskarżenia decyzji pierwszo-instancyjnej, jako gwarantujące, że przed upływem terminu zaskarżenia taka decyzja nie będzie podlegała jeszcze wykonaniu (jako nieostateczna) oraz że sprawa rozstrzygnięta taką decyzją stanie się przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organu odrębnego i niezależnego od tego organu, który taką decyzję podjął^[1].

Ponadto warto mieć na uwadze, że realność zasady dwuinstancyjności ma miejsce jedynie wówczas, gdy również podczas postępowania prowadzonego w pierwszej instancji organ odwoławczy, ani żaden inny organ, nie ma prawa ingerować i nie ingeruje w przebieg tego postępowania i nie może wpływać w żaden sposób na sposób rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, chyba że z samej ustawy wynika, że dana sprawa musi być rozstrzygana po uzyskaniu stanowiska innego organu. Stanowisko to może być nawet wiążące organ I instancji, ale owym organem „współdziałającym”^{[2] [3]} nie może być organ odwoławczy lub organ, któremu organ decydujący jest hierarchicznie podporządkowany, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności postępowania. W historii III RP zdarzały się już przypadki działań Ministra Finansów podważające istotę zasady dwuinstancyjności poprzez wymaganie od naczelników urzędów skarbowych, aby przed podjęciem decyzji o zastosowaniu ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych uzyskiwali oni zgodę specjalnego zespołu funkcjonującego w ministerstwie. Praktyka ta została zakwestionowana przez NIK, a Rada Legislacyjna wyraziła w tej materii zdecydowanie krytyczne stanowisko względem tego typu ingerencji w niezależność orzeczniczą organów podatkowych I instancji oraz w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego . Zainteresowanie RCL problemem wpływu projektowanych zmian na funkcjonowanie zasady dwuinstancyjności ma zatem swoje realne podstawy. Jednak należy zaznaczyć, że sama zasada dwuinstancyjności postępowań administracyjnych nie posiada konstytucyjnego zakotwiczenia. Jeżeli ustawodawca zagwarantowałby zaskarżalność decyzji pierwszo-instancyjnych z zachowaniem istoty regulacji art. 78 Konstytucji (np. poprzez ustanowienie ich zaskarżalności do trybunału lub sądu administracyjnego, czyli do organu władzy odrębnej od tej, której organ wydał taką decyzję), zasada ta pozostałaby nienaruszona.

1. Po drugie, od zasady zaskarżalności decyzji wydanych w pierwszej instancji Konstytucja dopuściła wyjątki wprowadzane w drodze ustawy. Ponieważ sprawy rozpatrywane przez rządowe organy podatkowe stanowią w przybliżeniu połowę wszystkich spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, należy zdecydowanie odrzucić możliwość wprowadzenia w drodze ustawy wyjątku od zasady dwuinstancyjności w sprawach zobowiązań podatkowych. Skala zastosowania odmiennych od powszechnych reguł musi bowiem stanowić nieznaczny wyłom ilościowy w stosunku do sytuacji, do których ogólna zasada ma obowiązywać. W przeciwnym razie odmienne rozwiązanie nie jest wyjątkiem. Dodatkowo odstępstwo od konstytucyjnego prawa do zaskarżenia musi być uzasadnione i niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
2. Po trzecie, sygnalizowany przez RCL problem dotyczy nie tylko postępowań w sprawach podatkowych. Jeżeli projektowane zmiany miałyby być ograniczeniem lub wyłączeniem zasady dwuinstancyjności (realnie funkcjonującej, a nie jedynie zadekretowanej ustawą), miałoby to wpływ na wszystkie postępowania administracyjne prowadzone przez organy, w stosunku do których izba skarbowa pełni rolę organu odwoławczego. Problem dotyczy zatem nie tylko postępowania podatkowego, ale także prowadzonego na podstawie ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników, ustawy o cenach, ustawy o nadmiernych zapasach produktów rolnych i produktów cukrowych, ustawy o Służbie Cywilnej, ustawy o dostępie do informacji publicznych i innych ustaw, z których wynika właściwość naczelnika urzędu skarbowego jako organu I instancji w sprawach innych niż sprawy prowadzone w postępowaniu podatkowym, a których nie uwzględniono jednoznacznie w art. 5 ust. 6 i 6a ustawy o urzędach i izbach skarbowych (dalej „u.u.i.s.”) wyznaczając zadania naczelnikom urzędów skarbowych.
3. Mając na uwadze trzy powyższe kwestie Rada może wyrazić swój pogląd na wpływ projektowanych zmian na funkcjonowanie zasady dwuinstancyjności w warunkach wejścia w życie projektowanych zmian organizacyjnych służb podporządkowanych ministrowi właściwemu ds. finansów publicznych. Równocześnie należy mieć na uwadze, czy proponowane rozwiązania nie stworzą ryzyka uznania ich za sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaskarżalności decyzji wydanych w pierwszej instancji. Projektowane zmiany należy ocenić - w opinii Rady Legislacyjnej - co do zasady pozytywnie. Poprzez podporządkowanie dyrektorowi izby skarbowej urzędów obsługujących naczelników urzędów skarbowych urzędy te nie stracą statusu odrębnych jednostek organizacyjnych (z wyjątkiem spraw organizacyjno-finansowych, w tym z zakresu prawa pracy), a naczelnicy urzędów skarbowych nadal pozostaną organami administracji publicznej. Projektowane zmiany niczego w tej materii nie modyfikują^[4]. Co więcej, w projekcie nowelizacji przewidziano zmianę polegającą na dodaniu do ustawy art. 7a. Zgodnie z jego treścią, pomimo, że pracownicy izb skarbowych (pracujący w urzędach skarbowych), będą podlegać służbowo bezpośrednio dyrektorowi danej izby, to realizując zadania naczelników i urzędów skarbowych określone w art. 5 ust. 6 i 6a u.u.i.s., będą podlegać naczelnikom tych urzędów. Ta funkcjonalna zależność ma zagwarantować, że postępowanie prowadzone w pierwszej instancji przez pracowników izb skarbowych, działających w imieniu i z upoważnienia naczelnika urzędu skarbowego, będzie postępowaniem, w którym pracownik izby ma być niezależny od dyrektora izby skarbowej. Dodatkowo niezależność tę zabezpieczać ma zakaz wydawania przez dyrektora izby skarbowej poleceń pracownikom izby w sprawach indywidualnych w zakresie realizowanych przez nich ustawowych zadań naczelnika urzędu skarbowego i zadań urzędu skarbowego (również określonych w art. 5 ust. 6 i 6a u.u.i.s.). Dopełnieniem katalogu swoistych zabezpieczeń przed nieuprawnionym oddziaływaniem organu odwoławczego na pracowników izby skarbowej realizujących ww. zadania urzędów skarbowych i ich naczelników ma być wymóg uzyskania zgody naczelnika urzędu skarbowego na kluczowe decyzje personalne podejmowane przez dyrektora izby wobec tych jej pracowników, którym powierzono do wykonywania takie zadania.
4. Oczywiście dojrzałość życiowa podpowiada, że w nowych uwarunkowaniach łatwiej może dochodzić do stosowania pozaprawnych lub wręcz bezprawnych ingerencji w przebieg postępowania prowadzonego w pierwszej instancji przez dyrektora izby i jej pracowników, ale nie należy na tej podstawie negatywnie oceniać przedmiotowego projektu. Żadna ustawa nie zabezpieczy nas przed działaniami sprzecznymi z prawem. Również aktualnie nie da się wykluczyć wykorzystywania obecnej pozycji personelu izby względem pracowników urzędów skarbowych. Istotne jest jedynie to, aby istniały odpowiednie rozwiązania proceduralne, dzięki którym możliwe będzie przeciwstawianie się niedopuszczalnym ingerencjom w przebieg postępowania oraz na sposób ich rozstrzygania. W ocenie Rady przepisy obu procedur administracyjnych oraz ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dostarczają wystarczających zabezpieczeń (zarówno w tzw. nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych, przewidujących sankcję nieważności za naruszenie przepisów o właściwości, jak i w postępowaniu sądowym, w którym można skutecznie zakwestionować wydaną decyzję jako podjętą z naruszeniem przepisów o właściwości lub zasady dwuinstancyjności).
5. Z punktu widzenia art. 78 Konstytucji RP możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji do dyrektora izby skarbowej, którego pracownicy (zatrudnieni w izbie skarbowej) wydali zaskarżoną decyzję działając z upoważnienia i w imieniu naczelnika urzędu skarbowego (będącego po zmianach również pracownikiem izby skarbowej) należy ocenić jako spełniającą wymagania konstytucyjne. Organ pierwszej instancji jest bowiem w zakresie orzekania niezależny od organu mającego rozpatrywać środek zaskarżenia. Podjęta w pierwszej instancji decyzja nie podlega wykonaniu, a kompetencje organu odwoławczego w zakresie rozstrzygania o skutkach wniesienia środka zaskarżenia uzasadniają twierdzenie, że organ odwoławczy może i musi rozstrzygnąć sprawę - poza sytuacjami wyjątkowymi - co do istoty. Ochrona przed naruszeniem praw i wolności jednostki i gwarancja realizacji jej praw podmiotowych w postępowaniu podatkowym są zatem pełne.
6. Jak już sygnalizowano wcześniej w pkt II. 4, problem z zabezpieczeniem niezależności organu orzekającego w I instancji od organu odwoławczego nie dotyczy wyłącznie postępowań podatkowych i nie tylko tych, przy wykonywaniu których mają obowiązywać zabezpieczenia przewidziane w nowym art. 7a u.u.i.s. Mają mieć one bowiem zastosowanie wyłącznie względem pracowników izby realizujących zadania urzędów skarbowych i ich naczelników określone w art. 5 ust. 6 i 6a u.u.i.s. Tymczasem naczelnik urzędu skarbowego realizuje również zadania niewymienione w tych przepisach. Dlatego w całym art. 7a należy albo zrezygnować z odsyłania do art. 5 ust. 6 i 6a u.u.i.s., albo - uzupełnić stosowne zdania zwrotem „oraz w innych sprawach należących do kompetencji naczelnika urzędu skarbowego na podstawie przepisów odrębnych”. W przypadku nieuczynienia tego zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności jako kardynalnej zasady postępowań administracyjnych w polskim systemie prawa, a nawet - naruszenia art. 78 Konstytucji RP, może być całkiem realny.
7. Zmiany organizacyjne w strukturze urzędów i izb skarbowych wywierają także istotne skutki w sferze stosunków pracy. Nowododawany ust. 7b w art. 5 u.u.i.s stanowi bowiem, że „w sprawach organizacyjno-finansowych, w tym z zakresu prawa pracy, izba skarbowa wraz z podległymi urzędami skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby skarbowej”. Scalenie organizacyjne urzędów skarbowych z izbą skarbową oznacza zmianę podmiotu zatrudniającego dla pracowników, dla których

obecnie pracodawcą są urzędy skarbowe. Miejsce dotychczasowego pracodawcy, jakim był urząd skarbowy, zajmie izba skarbowa. Skutek ten nastąpi z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, czego potwierdzeniem jest przepis przejściowy (art. 42 ust. 1). Ponieważ nie zmieniają się warunki zatrudnienia pracowników urzędów skarbowych należy przyjąć, że pełnić oni będą swoje obowiązki na dotychczasowych stanowiskach. Tym samym w świetle prawa pracy urząd skarbowy jako jednostka o pewnym stopniu prawnego wyodrębnienia stanie się dla osób w nim zatrudnionych częścią zakładu pracy. Opisane zmiany organizacyjne i ich wpływ na podmiotowość pracodawcy są zgodne z obowiązującą na gruncie kodeksu pracy tzw. zarządczą koncepcją pracodawcy.

1. Pewne wątpliwości mogą powstać na tle podległości służbowej pracowników, którzy będą wykonywać pracę w urzędach skarbowych. Zmiana pracodawcy i uzyskanie tego statusu przez izbę skarbową oznacza, że przysługujące podmiotowi zatrudniającemu uprawnienia kierownicze przejdą na dyrektorów izb skarbowych. W dniu wejścia w życie opiniowanej ustawy dyrektorzy izb skarbowych staną się osobami reprezentującymi pracodawcę w rozumieniu art. 3¹ k.p. w stosunku do ogółu osób zatrudnionych w dotychczasowych izbach i urzędach skarbowych. Tymczasem w nowododawanym art. 7a ustawy o urzędach i izbach skarbowych przewiduje się pewne kompetencje kierownicze dla naczelników urzędów skarbowych. Projektodawca przewidział tu dwie osobne grupy uprawnień. W pierwszej z nich znajdują się zagadnienia związane z zadaniami realizowanymi przez urzędy skarbowe (art. 5 ust. 6 i 6a u.u.i.s). W ich ramach naczelnicy urzędów skarbowych posiadają uprawnienia wyłączne (dyrektorzy izb skarbowych nie mogą wydawać pracownikom w tych sprawach poleceń). To rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, przekazanie części kompetencji podmiotu zatrudniającego naczelnikom urzędów skarbowych wynika bowiem z zależności ustrój o woprawnych administracji skarbowej. Wątpliwości mogą natomiast powstać w związku z drugą grupą uprawnień przysługujących naczelnikom urzędów skarbowych wobec pracowników wykonujących pracę w tych urzędach. Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 7a ust. 3 u.u.i.s niektóre decyzje dyrektora izby skarbowej wobec tych pracowników wymagać mają zgody właściwego naczelnika urzędu skarbowego. Chodzi tu o zmiany warunków pracy i płacy, wypowiedzenia stosunku pracy przez pracodawcę oraz przeniesienia do innego urzędu. Propozycja ta nasuwa pewne wątpliwości. Przede wszystkim zastanawia brak w powyższym wyliczeniu oświadczeń pracodawcy w przedmiocie innych sposobów rozwiązania stosunku pracy. Nie jest też dostatecznie jasny charakter zgody naczelnika urzędu skarbowego na wskazane decyzje pracodawcy. Treść proponowanego art. 7a ust. 3 sugeruje, że mamy tu do czynienia z kompetencjami pracodawcy podzielonymi pomiędzy dwa podmioty. Z punktu widzenia konstrukcji prawnych dotyczących stosunku pracy koncepcja taka jest nie do przyjęcia. Wydaje się zatem, że należałoby zakwalifikować wymóg zgody naczelnika urzędu skarbowego na decyzje pracodawcy wymienione w tym przepisie jako element wewnętrznego trybu postępowania pracodawcy, nie wpływający bezpośrednio na skuteczność oświadczeń woli pracodawcy składanych pracownikowi. Natomiast brak tej zgody na dokonanie określonych czynności mógłby stanowić zarzut podnoszony przez pracownika w postępowaniu odwoławczym.

III, Uwagi szczegółowe

1. Wątpliwości wzbudza zamysł zmiany art. 30 ustawy o Służbie Celnej, według której kontroli przeprowadzanej przez Służbę Celną podlegać ma również przestrzeganie przepisów z zakresu bezpieczeństwa zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa roślin i artykułów rolno- spożywczych, w zakresie należącym do właściwości organów podległych ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. O ile nie budzi zastrzeżeń sam fakt zamierzonego rozszerzenia zadań Służby Celnej o takie kompetencje, o tyle nie da się zaakceptować sposobu, w jakim próbuje się to uczynić. Z uzasadnienia projektu dowiadujemy się, że zamysł powierzenia kontroli urzędów celnych przestrzegania ww. przepisów dotyczyć ma takich przypadków, w których do wykonania tego zadania nie jest niezbędna wiedza specjalistyczna i urządzenia, jakimi dysponują wyspecjalizowane inspekcje podległe ministrowi właściwemu ds. rolnictwa. Tymczasem z brzmienia projektu nic takiego już nie wynika. Proponowany, nowy przepis art. 30 ust. 8 ustawy o Służbie Celnej przewiduje wprawdzie określenie przez ministra ds. finansów publicznych (w porozumieniu z ministrem ds. rolnictwa) zakresu przedmiotowej kontroli, jednak ma to być uczynione jedynie z uwzględnieniem potrzeby wykonywania sprawnej i efektywnej kontroli oraz zapewnienia płynności ruchu na przejściach granicznych w celu zapewnienia bezpieczeństwa obszaru UE. Brakuje tu zalecenia, aby zakres kontroli, do której wykonywania upoważniona byłaby Służba Celna, obejmował jedynie takie zadania, których realizacja nie wymaga ani specjalistycznej wiedzy, ani specjalistycznych urządzeń. Na dodatek wydanie takiego rozporządzenia ma być fakultatywne.

Wprowadzenie w życie tak brzmiących przepisów nie zabezpieczy zatem ograniczenia kontroli wykonywanej na przejściach granicznych do sytuacji, w których kontrola ta nie wymaga posiadania odpowiedniej wiedzy i urządzeń specjalistycznych. W ocenie Rady realizacja tego, nowego zadania Służby Celnej powinna być warunkowana wydaniem stosownego rozporządzenia wykonawczego, które powinno wyznaczać wprost, przestrzeganie których, konkretnie wskazanych w nim przepisów prawnych, podlegać będzie kontroli na przejściach granicznych, a przepis upoważniający musi zawierać wytyczne wskazujące, że zadania należące do organów podległych ministrowi ds. rolnictwa, powierzane Służbie Celnej mają być ograniczone do tych przypadków, w których wykonanie sprawnej i efektywnej kontroli nie wymaga specjalistycznego przygotowania. Jeżeli się tego nie uczyni, nowe zadanie może okazać się kolejną barierą sprawnego przekraczania granic RP.

1. Do art. 56 ustawy o Służbie Celnej proponuje się dodać ust. 2 przewidujący, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, postępowanie audytowe kończy się wydaniem zezwolenia albo odmową jego wydania. Rzecz jednak w tym, że przepis ust. 1, do którego odsyłać ma ust. 2, dotyczy wszystkich przypadków, w których rozpoczęto postępowania mające na celu wydanie „zezwolenia” w rozumieniu ustawy^[5]. Jeżeli ktokolwiek wystąpił o wydanie pozwolenia, świadectwa, zezwolenia lub innej decyzji, to organ administracji, właściwy w danej sprawie, nie ma w zasadzie innego wyjścia, jak wydać taki akt lub go odmówić. Niezależnie od tego, czy nowy przepis zostanie wprowadzony, czy nie, innej decyzji w zasadzie wydać nie może. Nie bez przyczyny mowa jest w tym miejscu, że tak ma postąpić „w zasadzie”. Nie można bowiem wykluczyć, że zaistnieją okoliczności uniemożliwiające wydania takiej decyzji (np. śmierć lub likwidacja wnioskodawcy bez następstwa prawnego). Proponowany przepis, zamiast rozwiać wątpliwości co do celu postępowania audytowego, raczej je zwiększy (wszak organ przeprowadzający audyt nie wyda zezwolenia, ani nie odmówi go nieboszczykowi). W ocenie Rady Legislacyjnej cel postępowania audytowego obecnie jest jasny i nie wymagał „precyzowania”. Tym celem jest - zgodnie z art. 56 ustawy - ustalenie, czy podmiot wnioskujący o zezwolenie spełnia wymagania określone prawem, aby je uzyskać. Niczego dodawać tu nie trzeba. Sytuacja zmieni się natomiast w przypadku wejścia w życie projektowanej ustawy. Zaplanowano bowiem w projekcie, że postępowanie audytowe spełniać ma nowe funkcje. Z projektowanych przepisów art. 61 d i 61 e wynika bowiem, że postępowanie audytowe ma być wszczynane i prowadzone również wobec posiadacza zezwolenia. W takim przypadku w postępowaniu tym nie będzie już chodziło o ustalenie, czy poddawany audytowi spełnia warunki lub kryteria wymagane do wydania zezwolenia, lecz o to, czy nie przestał je spełniać.

Konsekwencją ustalenia, że warunki i kryteria nie są już spełniane nie będzie mogła być odmowa wydania zezwolenia, bo takowe podmiot poddany audytowi już posiada. Skutkiem takich ustaleń powinno być raczej cofnięcie lub uchylenie zezwolenia.

1. W ocenie Rady Legislacyjnej kontrowersyjny jest proponowany, nowy przepis art. 56a ustawy o Służbie Celnej. Ponadto jego redakcja jest niebyt racjonalna. Projektodawca nie zauważył być może, że to, co ma wynikać z art. 56a ustawy, w zasadzie wynika już z art. 253a Ordynacji podatkowej (mającej odpowiednie zastosowanie w sprawach postępowania audytowego). Istotną różnicą między obydwoma ww. przepisami ustawowymi jest jedynie to, że w art. 56a proponuje się, aby mógł on być stosowany nie tylko wobec zezwoleń ostatecznych (w tekście przepisu brakuje bowiem takiego zastrzeżenia). W przekonaniu projektodawcy, wyrażonym w uzasadnieniu projektu, wprowadzenie do ustawy o Służbie Celnej takiego przepisu skutkowałoby tym, że nie miałby w tych sprawach zastosowania art. 256 Ordynacji podatkowej, ustanawiający 5-letni okres jako termin, po którego upływie decyzja ostateczna nie może być zmieniona. Nie uzasadniają oni natomiast wcale powodu rezygnacji z ograniczenia tej nadzwyczajnej procedury uchylania lub zmieniania udzielonych zezwoleń jedynie do decyzji ostatecznych. Uzasadnienie takie wydaje się być niezbędne, bo proponowany przepis stanowiłby wyłom w systemie prawa. Natomiast bardzo wątpliwe jest osiągnięcie takim przepisem zamierzonego skutku. Ponieważ nie wyznacza on granicznego okresu, w jakim miałby mieć zastosowanie, z mocy art. 65 ustawy o Służbie Celnej kwestię tę rozstrzygano by w oparciu o art. 256 Ordynacji podatkowej. Aby osiągnąć zamierzony efekt należałoby wprost wyłączyć stosowanie w tych przypadkach tego ostatnio wskazanego przepisu.

Nieracjonalne jest natomiast używanie we wskazanym przepisie zwrotu „zezwolenie, na mocy którego podmiot nabył prawo”. Wszak na mocy każdego zezwolenia podmiot, który je uzyskuje, „nabywa prawo” w doktrynalnym i akceptowanym w orzecznictwie rozumieniu tego pojęcia.

1. Projekt przewiduje zmianę brzmienia art. 58 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. Uzasadnieniem tej zmiany miałoby być - w ocenie autorów projektu - doprecyzowanie zakresu postępowania audytowego oraz to, że już w aktualnym stanie prawnym cel postępowania audytowego, określony w art. 56 ustawy, osiągany jest poprzez „realizację cyklu analitycznego obejmującego identyfikację, weryfikację i ocenę ryzyka i szacowanie jego poziomu”, co miałoby odróżniać postępowanie audytowe od innych postępowań administracyjnych. Ponadto podkreślono w uzasadnieniu, że w ust. 2 art. 58 ustawy o Służbie Celnej uszczegółowiono zakres czynności audytowych poprzez odpowiednie wprowadzenie do krajowego porządku prawnego warunków określonych w art. 14h, 14i i 14k Wspólnotowego Kodeksu Celnego (WKC). Proponowane zmiany budzą wątpliwości Rady Legislacyjnej. Po pierwsze, trudno przyjąć, że nowe brzmienie art. 58 ust. 1 będzie bardziej precyzyjne od aktualnego brzmienia tego przepisu. Stwierdzenie, że „postępowanie audytowe polega na identyfikacji, weryfikacji i ocenie poziomu ryzyka związanego z działalnością gospodarczą podmiotu w zakresie wymaganym do uzyskania zezwolenia” zawiera znaczny ładunek pojęć niedookreślonych (ustawa ich nie definiuje) i porównując proponowane brzmienie tego przepisu z aktualnym^[6] można bez trudu zauważyć, że to nowe będzie zdecydowanie mniej zrozumiałe od dotychczasowego. Co więcej, również brzmienie art. 56 powinno skłaniać raczej do rezygnacji nowelizowania art. 58 ust. 1, gdyż w żaden sposób z przepisu tego nie wynika, że postępowanie audytowe polegać ma na „identyfikacji, weryfikacji i ocenie poziomu ryzyka związanego z działalnością gospodarczą podmiotu w zakresie wymaganym do uzyskania zezwolenia”. Po drugie, wskazywane przepisy art. 14h, 14i i 14k WKC, dotyczące warunków i kryteriów przyznawania świadectwa AEO (świadectwa upoważnionych przedsiębiorców) nie zawierają żadnych sformułowań uzasadniających opieranie krajowej regulacji prawnej, mającej służyć ustaleniu, czy podmiot występujący z wnioskiem o wydanie zezwolenia spełnia warunki lub kryteria wymagane do jego uzyskania, na „identyfikacji, weryfikacji i ocenie poziomu ryzyka związanego z działalnością gospodarczą podmiotu w zakresie wymaganym do uzyskania zezwolenia”.